10月18日，中国共产党第十九次全国代表大会在北京人民大会堂隆重开幕。习近平代表第十八届中央委员会向大会作报告。

10月18日上午，习近平总书记代表第十八届中央委员会向党的十九大作报告。其中，关于坚持和完善人民代表大会制度的新要求、新提法引人注目。

党的十九大报告强调，加强人民当家作主制度保障。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。

党的十九大报告指出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。

一、长期坚持、不断完善人民代表大会制度

2014年9月5日，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上强调，人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。新形势下，我们要高举人民民主的旗帜，毫不动摇坚持人民代表大会制度，也要与时俱进完善人民代表大会制度。

在中国实行人民代表大会制度，是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造，是符合中国实际的一种政治选择，有它巨大的优势和强大的生命力。习近平总书记在十九大报告中指出，世界上没有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脱离特定社会政治条件和历史文化传统来抽象评判，不能定于一尊，不能生搬硬套外国政治制度模式。

党的十九大报告从“加强人民当家作主制度保障”的高度，再次强调“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排”，并且要求“长期坚持、不断完善”人民代表大会制度。这些要求，与习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会重要讲话中关于根本政治制度的定位是一脉相承的。

二、支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力

2012年，党的十八大报告指出，要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权。这是党的全国代表大会上的报告首次提出人大“四权”。早在1980年4月, 时任全国人大常委会委员长彭真在省级人大常委会负责人座谈会上谈到地方人大常委会的工作时,把地方人大的职权概括为立法权、监督权、决定权、任免权。

这次党的十九大报告与十八大报告一样，都强调“要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”。十八大报告提出，支持人大及其常委会依法行使“四权”等职权，十九大报告的提法强调了“支持和保证”人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权。其中，“保证”一词分量很重。对此，报告要求“健全人大组织制度和工作制度”。实际上，支持和保证人大依法行使“四权”是“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”的内涵意蕴和题中之义。

习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会的重要讲话中指出，人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中。中国260多万各级人大代表，都要忠实代表人民利益和意志，依法参加行使国家权力。党的十九大报告要求，更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。其中，“工作机关”“代表机关”提法为今后一个时期各级人大及其常委会行权履职提供了明确的工作指向。

三、发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用

2014年10月，党的十八届四中全会决定提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。立法法第五十一条规定，全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。这是针对立法工作实践中存在的“行政主导”“部门本位主义”的倾向性问题而作出的制度性要求。

党的十九大报告强调，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。这是党的全国代表大会上的报告首次提出人大及其常委会主导立法工作。报告同时提出，“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”

谁主导立法是立法法中很关键的问题。牵住立法的“牛鼻子”，在立法中发挥主导作用，意在消解“国家权力部门化、部门权力利益化、部门利益法定化”的现象，这是人大及其常委会在全面推进依法治国格局中重任。从某种意义上说，也是摆在第一位的要务。当然，人大及其常委会有关机构更多地参与法律案、法规案的起草,是保证人大主导立法的一个重要抓手。

不言而喻，对于刚刚行使地方立法权不久的设区的市，面对“新手上路”的立法样态，人大及其常委会主导立法，是职责，也是挑战。

四、完善人大专门委员会设置

县级人大一直未设专门委员会，会议期间审查计划、预算等报告，往往倚重临时组建计划、财政预算审查委员会，人员难以实现专业化、专职化，在一定程度上影响了审查的效率和质量。2015年6月，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》提出，县级人大可以设立法制、财政经济等专门委员会。随后修改的地方组织法规定，县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。这样一来，人大设立专门委员会延伸到了县级，并且在2016年下半年开始的县级人大换届中得以落地、运行。

十九大报告提出，“完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。”这是对优化人大专门委员会提出的要求。人大专门委员会是人大的法定机构，具有法定职责，如研究、审议和拟定有关议案，对属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。十九大报告的这一要求，有利于进一步加强人大专门委员会、人大常委会建设，尤其是通过优化结构，增强履职能力，保证人大依法行使权力。

五、加强宪法实施和监督

十九大报告提出，“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”

前不久，中央通报的甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题中，地方立法层面为破坏生态行为“放水”，但再一次吸引人们关注如何保证立法的合宪合法性问题。而年初，新华社记者题为《一辆电动自行车牵动全国人大常委会》的报道，让人们对全国人大常委会有关机构尊重公民意见、激活备案审查这一宪法性制度有着更新的期待。据报道，十二届全国人大以来,全国人大常委会法工委审查研究了42件行政法规、98件司法解释,接收公民、组织提出的各类审查建议443件。

2012年12月，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上强调，全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。地方各级人大及其常委会要依法行使职权，保证宪法和法律在本行政区域内得到遵守和执行。近年来，关于宪法宣誓、特赦、国家勋章等立法和实施，备案审查的常态化，为加强宪法实施和监督的带来了增量。

十九大报告无疑对各级人大常委会依法开展备案审查，保障宪法和法律的遵守和执行，及时发现和依法定程序纠正违宪违法问题，维护宪法权威，提出更新更高要求。